《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》起草说明

  《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》起草说明

来源：工交商事法制司

 2015年6-8月，全国人大常委会组织对《消法》实施情况进行了检查。第十二届全国人大常委会第十七次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国消费者权益保护法〉实施情况的报告》，建议国务院出台《消法》的实施条例。今年4月，《国务院办公厅转报工商总局关于落实全国人大常委会消费者权益保护法执法检查报告及审议意见报告的函》正式向全国人大常委会报告了落实意见，其中提出由工商总局牵头，法制办等部门参与，研究推动出台消费者权益保护法实施条例。为尽快落实全国人大常委会和国务院有关要求，进一步保护消费者合法权益，根据《消法》等有关法律法规规定，起草了《消费者权益保护法实施条例（送审稿）》（以下简称《条例》）。

一、制定《条例》的必要性

（一）制定《条例》是更好地发挥市场和政府作用的客观需要。通过制定《条例》，可以进一步细化经营者的责任，妥善处理好保护消费者合法权益和经营者利益之间的平衡；还可以进一步明确行政部门的职责以及消费者组织的作用，从而有效健全消费者利益表达、协调、保护机制，实现“政府—市场—社会”的协同共治。

（二）制定《条例》是发挥消费对经济引领作用的重要举措。通过制定《条例》，一方面可以提升保护消费者合法权益的力度，促进经营者加强自律，营造安全放心的消费环境，扩大有效消费需求，充分发挥消费需求对经济增长的拉动作用；另一方面，《条例》的出台也可以倒逼企业进一步提升商品质量和优化服务，增强企业竞争力。

（三）制定《条例》是在消费维权领域贯彻依法治国理念的具体体现。当前消费者权益保护工作的实践中，一些法律规定的制度还没有真正“落地”，许多新兴消费领域缺乏有效规制，行政监督缺位、越位与错位的现象也时有发生。制定《条例》可以增强《消法》的可操作性，有利于保护消费者合法权益的法律制度落到实处，同时也有利于建立权责统一、权威高效的行政执法体制，促进依法行政。

二、《条例》的起草原则和起草过程

（一）起草原则

1、科学民主立法。在《条例》起草过程中，始终严格遵守《消法》等上位法的规定。同时坚持开门立法，公开向社会征求意见，充分听取有关行政部门、消费者组织、消费者代表、企业代表、专家学者的意见和建议，广泛凝聚社会共识。

2、突出问题导向。为了既发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好地发挥政府作用，《条例》在起草时坚持问题导向，针对消费维权工作中存在的突出问题，进一步明确消费维权的途径和办法，以提高消费维权工作效能。

3、坚持社会共治。保护消费者合法权益是全社会的共同责任，《条例》在制定时注重充分发挥政府监管、经营者自律、社会监督、消费者参与等各方面的作用，既进一步明确了各行政部门依法保护消费者合法权益的职责，又突出了经营者的法律责任，还强化了消费者协会等社会组织的社会监督功能。

4、注重可操作性。《条例》在起草过程中，对当前《消法》规定不够具体的消费领域、执法主体不明确的地方，以及消费领域存在的热点和难点问题，尽可能抓住主要矛盾，厘清部门职责，作出具体规定，增强可操作性。

（二）起草过程

工商总局高度重视，成立了由总局副局长马正其同志任组长，消保局、法规司、中消协等部门主要负责人为副组长的《条例》起草领导小组。2015年底，组织专门人员对消费者权益保护的法律、法规、规章、规范性文件等进行了集中疏理，汇总整理与消费者权益保护工作相关的法律17部、行政法规16部、司法解释7部、部门规章及重要文件91部、地方性法规30部，近90万字。形成草稿以后，今年4月至6月，工商总局会同中国消费者协会邀请部门省市工商部门负责人、总局相关业务司局、地方消协组织负责人、有关专家学者等对草稿举行了七次座谈会，听取了各方面的意见和建议。7月，将《条例》以书面形式征求国务院相关部委和全国工商系统的意见，并进行修改完善，形成了向社会公开征求意见的草稿。

今年8月5日至9月5日，《条例》（征求意见稿）在工商总局网站向社会公开征求意见，共收到1665条反馈意见，其中通过总局网站和邮箱提交的共1605条、来信共60份。新华社、人民日报、经济日报、法制日报、新浪、凤凰、搜狐等上百家媒体进行了报道，中国法学会、中国消费者协会、国家行政学院等多家机构组织召开专家研讨会。总体而言，《条例》获得社会各界的普遍认可和积极评价。工商总局认真研究了社会各界提出的意见建议，并对《条例》进行了修改完善。

今年9月29日，工商总局召开总局局务会，原则通过了《条例》。10月13日，在工商总局召集由22个成员单位参加的“消费者权益保护工作部际联席会议”第一次全体会议上，研究讨论了《条例》。根据成员单位提出的修改意见，对《条例》再次进行了修改完善，最终形成现在的“送审稿”。

三、《条例》的主要内容和重点问题说明

（一）《条例》的主要内容

《条例》共八章六十六条。第一章总则、第二章消费者权利和经营者义务的一般规定、第三章消费者权利和经营者义务的特别规定、第四章消费者权益的行政保护、第五章消费者权益的社会保护、第六章消费争议的解决、第七章法律责任、第八章附则。

《条例》作为《消法》配套的行政法规，未采用与《消法》完全“一一对应”的框架构结构，而是以《消法》基本理论与价值导向为依据，坚持“具体问题为导向”，与《消法》的规制角度适当错开，从而起到细化《消法》，在规范上强化对消费者权益保护的作用。

（二）《条例》重点问题的说明

1、针对消费者反应强烈的问题提出解决措施。《条例》对消费者反映强烈的如缺陷产品召回、耐用商品举证责任、经营者欺诈、网络购物无理由退货、个人信息保护、预付卡、特定服务领域消费维权、消费维权部门协作等问题，均进行了有针对性的规范。尤其是针对特定服务领域的消费维权问题，《条例》设置了专章，对消费维权问题突出、法律规范相对薄弱的服务领域的经营者进行了专门规范，规定了从事公用行业、交通运输、装饰装修、快递、餐饮、物业、美容、维修、培训、中介、商业特许经营等特定服务领域以及以预付卡等特殊方式从事服务经营活动的经营者的义务，并在第七章设置了相应的法律责任。此外，对于现实中争议较大的金融、网约车、教育培训等行业，条例并未回避问题，而是均予以规范。

2、进一步理顺和完善消费维权协调机制。为了构筑高效便民的消费维权执法格局，《条例》从几个层面进行了规定。一是《条例》第三条即开宗明义地规定了各级政府对部门消费维权工作的领导、协调等职责。二是《条例》在第四十二条中具体规定了部门间的协调配合机制。三是《条例》在第四十五条规定了政府对基层消费维权网络等社会共治平台的建设职责。

3、为发挥消协组织作用提供了法规依据。为充分保障消协组织发挥社会监督作用，《条例》在《消法》的大构架下进行了进一步的细化和明确。一是在《条例》第四十六条中进一步明确消协的性质、定位及履职保障。二是除依照《消费者权益保护法》的规定外，还依本条例规定了消费者协会组织开展比较试验、参与涉及消费者权益的听证会、向政府及有关行政部门、行业组织、经营者提出建议等公益性职责（第四十七条）。

4、进一步强化了消费维权相关法律责任。在民事责任方面，《条例》为加强对消费者合法权益的保护，对民事责任进行了全面覆盖式的原则规定。在行政责任方面，《条例》一方面为理顺各部门行政监管职责，不与现行规范体系相冲突，采取了整体准用或者部分准用《消法》第五十六条行政处罚规定的简洁立法技术方法；另一方面，对部分侵害消费者合法权益、具有可罚性的行为，而《消法》及其他相关法律、行政法规又没有规定的，《条例》设置了兜底性质的罚则。同时，为保持《条例》罚则的完整性，对于刑事责任以及对经营者的救济途径作了原则规定。

5、对“职业打假”问题进行了初步规制。近年来，“职业打假”带来的负面社会影响日益凸显，引起了社会各界的高度关注。法理上看，“职业打假人”的主观目的是以高额索赔来牟利，并非生活消费，也未构成误导，不应适用《消法》关于欺诈的惩罚性赔偿。实践中，“职业打假”多数是针对广告用语、标签标识等不规范现象，真正打击假冒伪劣商品和经营者欺诈行为的作用很小。另外，“职业打假人”群体迅速扩大蔓延，极大地浪费了行政、司法等公共资源，扰乱了市场秩序，导致经营者和“职业打假人”直接冲突，甚至酿成群体性事件，有必要及时加以遏制。为此，《条例》第二条在立法层面首次回应了社会关切，明确以营利为目的购买、使用商品或接受服务的不适应本条例。《条例》向社会公开征求意见后，第二条引起较大的反响，存在不同认识，但赞同的意见不断增加。在广泛研究了各方意见的基础上，《条例》吸收了发展改革委的意见并修改为“以牟利为目的”，以更准确地表达立法本意和贯彻上位法《消法》精神。